没有明确身份、没有统一制服、没有执法权，却和民警一同奋战在一线，常常遭到人们的质疑和挑衅，他们叫——辅警。

    “辅警”“协警”“警辅”……各地称呼有所不同，但都与“警察”只有一字之差。

    这是一支特殊的队伍。大部分人都不了解他们的工作。目前，全国约有200万人，占据整个公安系统的半壁江山。

    长期以来，在定位、职能、执法权限等方面没有明确规定，让辅警队伍的处境尴尬。

    然而，在改革的前沿阵地深圳，一场春风早已在一年前吹起。

    8月17日，深圳市首批678名辅警，在警察机动训练支队警察文化中心举行了结业典礼。

    这一天也是《深圳经济特区警务辅助人员条例》（以下简称“条例”）——全国首部规范公安机关辅警管理的地方性法规，出台一周年的日子。

    今年7月底，中央政法委书记郭声琨在全面推进司法体制改革推进会上点名表扬：“深圳的辅警队伍在整个公安系统中占比高，素质也高。”

    地方为辅警立法，深圳为全国提供了一个“深圳样本”。

    “低人一等”是200万辅警的普遍感受

    为了这一天，今年35岁的深圳辅警张华，等了整整14年。

    2002年，19岁的张华应聘到当时的深圳市宝安分局龙城派出所，成为一名警务辅助人员，每个月工资800多元，屡屡遭到犯罪嫌疑人的质疑，被叫做“治安仔”。

    交通辅警脸上被贴罚单

    “他们非但不配合执法工作，还经常大打出手。”而张华只能忍着，不能拿他们怎么样。

    他还记得2010年10月的一天，自己和几位巡防队员在路面查扣无证驾驶的摩托车。其中一位中年男子在被扣下摩托车后，出言不逊地挑衅道：

    “我认识你们几个，知道你们在哪里上班，不就是‘治安仔’嘛，牛什么牛？你们给我小心点儿……”

    “低人一等”是全国辅警队伍的普遍感受。

    由于缺少法律上明确的界定，社会上对他们的印象不佳。人们觉得辅警就是个保安员，整天在街面巡逻，不光工作不体面，整体素质还不高。

    这也是实情。当时深圳全市警务辅助人员4万余人，大多为高中学历，大专以上学历只有不到20%。

    经过简单面试后，大多数人就直接和劳务公司签了合同。在上岗前，应聘者的学历是否可靠、以往工作表现如何，甚至是否有过犯罪前科，都没有经过严格审核。

    这样的现实导致，一方面存在极大风险，另一方面人员流动性非常大，某个岗位可能一年换了好几拨人。有的人干得不爽，掉头就走，离职率高的时候达到百分之几百。

    深圳辅警的问题，也正是全国200万辅警面临的棘手问题——身份性质和执法权。

    多加几个钱，并不能改变现状

    中央一直在推进解决这样的尴尬处境。

    2015年2月开始，中办、国办先后印发《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》等文件，将公安辅警改革工作上升到深化公安改革的战略高度，并要求各地政府牵头，将改革纳入地方国民经济统筹规划，将它打造成一支高素质、专业化队伍。

    在深圳市公安局辅警改革工作专班负责人方清看来，这无疑是一场及时雨。

    近年来，随着深圳经济社会高速发展，人口急剧增长，并且倒挂严重。根据最新数据，今年全市总人口超过2100万，其中户籍人口仅为484万，仅占五分之一，其他均为流动人口。

    然而，与庞大的管理人口形成鲜明对比的是，全深圳市总警力不到2万名，严重滞后于经济社会发展的需要。

    深圳万人配警比仅为9.66（即每一万人里有9.66名警察），不及全国12.86的平均水平，比起同省内的广州，更是相差一半之多。

    “一般来讲，流动人口的犯案率是户籍人口的10倍。可想而知，对社会治安管理的压力有多大。”方清介绍。

    这种情况下，深圳公安改革迫在眉睫。

    2015年7月，深圳市委市政府利用特区的特殊立法权优势，决定把辅警改革作为市委政法工作的重点工程来抓，并列入市政府立法项目。

    深圳市公安局联合市人大、市法制办等部门，组成改革专班，深入基层调研。

    但改革该往何处去？难道仅仅效仿别的省市做法，再多加几个钱？

    事实证明，这种方式并不能从根本上解决问题。

    方清是改革专班的负责人。他们发现全国各地在待遇方面都有不同的改进，比如中山市临聘人员的工资达到了8000元/月，虽然提高了队伍的稳定性和积极性，但并不足以改变队伍的尴尬现状。因为缺乏配套福利措施，也没有晋升渠道，最主要的是没有赋权。

    同时通过下潜基层，改革专班发现干警们呼声最强的一个问题是，如何在人少警情多的情况下，释放出更多的警力。

    比如法律规定，民警办理行政案件时，在调查取证等多个环节必须要有两名警察，但实际根本就没有这么多警力。

    因此，本次改革最主要的定位就是——如何让辅助人员真正发挥作用，真正释放出现有警力。

    此外如何规范辅警的执法行为，也是必须要解决的问题。

    深圳辅警改革的大幕，由此拉开。

    最热门报考比例达到1:195

    确定思路后，深圳市公安局和市有关部门，先后前往香港、江苏、苏州、无锡等省市调研，启发很大。

    比如，香港的辅警管理机制已运行了几十年，从条例到队伍都相当完备。其中最大的特色是，辅警人员都为兼职且配枪，所有的辅警都是大学生、公务员、教师，或者有工作的公职人员，属于半公益性质。

    结合调研情况，2016年年底，市人大、市政府法制办、市公安局三家单位在警校封闭论证了近半个月。

    一开始在“赋权”问题上，曾有人大胆提出把辅警打造成“地方警察”，赋予他们警察享有的基本权力和权利。

    这个想法得到了市人大的部分人赞同，但考虑到人民警察有限制公民人身自由的权力，一旦被滥用或不当使用，势必带来严重的社会问题。

    于是最后改革专班在征求全国人大、国务院法制办、公安部和省公安厅的意见后，一致赞同——“适度赋权”。

    赋权，首先面临的是提高队伍整体素质。深圳决定从提高辅警人员的学历门槛入手。

    现有辅警人员的学历要求是高中，是继续保持高中学历，还是提高到大专文凭？围绕这个问题，引发了不少争议。

    曾有种观点认为：“辅警不就巡个逻、站个岗吗，为什么还要求大专学历？”

    还有的意见认为：“现在我们连初中、高中学历的都招不来，怎么能招来大专的人？就算招来了，肯定待不了两天就走了……”

    但市人大认为，眼下看来高中学历虽然是绰绰有余，但随着经济社会的发展，对学历的要求只会越来越高。并且，高中学历的真伪不容易辨别，难免导致招的人良萎不齐。

    经过多方论证，大家一致决定把学历门槛定为“大专”。

    剩下亟待厘清的就是身份性质和执法权问题了。条例规定，辅警是指——“由公安机关统一招聘和管理，履行本条例规定的职责，为公安机关日常运转和警务活动提供警务辅助支持的非人民警察身份工作人员”。

    同时将辅警分为两大类：勤务辅警和文职辅警。其中，勤务辅警被适度赋权，可以在 “1警+1辅”的配备下，从事某些警务活动。

    改革后，原来必须由两名警察参与的案件，如调查取证、实施查封、扣押等行政强制措施，勤务辅警可以在一名以上人民警察的带领下进行，等于置换出一半的警力。

    目前，深圳市公安局先后组织了两批次、面向全国的共5000名辅警的招聘工作，两次招聘共吸引来自全国30个省（市、自治区）的3万名考生报考，最热门的岗位报考比例达到1:195。

    招聘工作的“火爆”程度出人意料。

    “恨不得现在就穿上它到街面去执行工作”

    人近中年，已经过了报考公务员年龄，或许这是张华的最后一次机会。

    不仅晚上熬夜复习到一两点，而且坚持在派出所后山的台阶上练习蛙跳，从山脚下一直跳到山顶。35岁的他，最终以4分10秒的成绩到达1000米测试终点时，抬头看到“合格”的一瞬间，如释重负。

    然而并不是每个人都如此幸运。一个身高1.80米、体型略胖的男子没能跑完全程，咬着牙齿摇着头，满脸沮丧地走到终点。

    这场时代赋予的机会，谁都不愿错过。

    但人招来了，如何留住他们？方清分析，“过去人员流失率高，主要是收入不高，还没有晋升渠道和职业发展规划。”

    条例和实施方案增加了工资收入，由原来的每月4000多元，提高到8000元左右，实行薪级工资制和绩效考核。绩效占工资的30%，各单位可根据自身情况上下浮动。

    此外还设立了六级辅警制度，建立了可达29年的职业发展通道。

    7月份，张华拿到了改革后的第一笔工资6000多元（第一个月不满时间并且扣除五险一金等）。他做的第一件事就是花3000元给年过六旬的母亲买了条金项链。

    赋权的同时，也要严管队伍。市公安局和辅警签订的是劳动合同，规定年度考核不达标的人员，予以解聘。

    “我们需要有活力的队伍，一方面人不能走马灯样的来回流动，另一方面也要防止人员沉淀，要大浪淘沙淘汰不合格的。”方清强调道。

    条例中明确了禁止辅警参与的事项，也制定了专门的责任追究规定，为辅警“能做什么，不能做什么”划定了底线。

    在经过层层选拔后，勤务辅警们在正式上岗前还要进行为期90天的初任培训，其中8周在警校进行，学习训练包括队列、防爆队形，查缉战术等实战科目，再进行为期5周的基层所队一线实习。此外，规定年度培训时间不少于10天。

    培训结束后进行结业理论考试，再进行为期5周的实习。

    为保证改革稳妥进行，深圳市政府还专门出台了公安机关现有临聘人员清理整顿方案，设置7年的改革过渡期，通过吸纳、分流、转岗、淘汰等方式，开展对现有临聘人员的消化工作。

    目前，第二批辅警招聘工作正在进行。

    17日的结业典礼上，张华第一次穿上辅警制服。欣喜地他忍不住拍了张照片，发给老家的父亲。

    “恨不得现在就穿上它到街面去执行工作。” 张华说。